Návrh opatrení na zdokonalenie  správneho súdnictva

Úvod 
 
Prebiehajúca reforma súdnictva sa dotýka aj otázok fungovania správneho súdnictva ako jedného z neopomenuteľných atribútov každého  právneho štátu. 
 
Viac ako desaťročné skúsenosti z uplatňovania správneho súdnictva potvrdzujú jeho nezastupiteľnosť pri poskytovaní ochrany fyzickým a právnickým osobám pred nezákonnými aktivitami orgánov verejnej správy.
 
 	Obnovené správne súdnictvo po 1.1.1992 bolo  obmedzené iba na dve základné formy: na prieskum právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy na základe žaloby a neprávoplatných rozhodnutí na základe opravných prostriedkov. Neúplnosť foriem súdnej ochrany v správnom súdnictve spolu s ďalšími nedostatkami procesnej úpravy /súdny prieskum obmedzený iba na zákonnosť napadnutých rozhodnutí, vylúčenie možnosti dokazovania, jednoinštančnosť konania/ bola konštatovaná v Informácii o  návrhu riešenia problematiky správneho súdnictva prejednanej vládou Slovenskej republiky dňa 23.8.2000 a v jej uznesení č. 675.  
 
V zmysle  citovaného  uznesenia vlády SR a v záujme zosúladenia právnej úpravy správneho súdnictva so záväzkami vyplývajúcimi pre Slovenskú republiku z Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd ( ďalej len „ Dohovor“ ) bol  zákonom č 424/2002 Z. z..  zmenený  a doplnený  Občiansky súdny poriadok s účinnosťou od 1.1.2003.  V súlade s čl. 6 ods. 1 Dohovoru bol upravený súdny prieskum rozhodnutí orgánov verejnej správy nielen ako kontrola zákonnosti správnych rozhodnutí iba z hľadiska zákonnosti, ale v tzv. plnej jurisdikcii  (t.j. vrátane dokazovania) Zavedenie dvojinštančného súdneho konania aj v správnom súdnictve ďalej posilnilo ochranu subjektívnych práv fyzických osôb a právnických osôb. Novela tiež upravila  dovtedy absentujúce formy správneho  súdnictva a to rozhodovanie o povinnosti správneho orgánu konať a vydať rozhodnutie ( konanie proti nečinnosti ), rozhodovanie o zákonnosti faktických zásahov orgánov verejnej správy, ktoré nie sú rozhodnutiami, a v súlade so záväzkami vyplývajúcimi z medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná, upravila novela  aj postup súdov pri rozhodovaní o vykonateľnosti rozhodnutí cudzích správnych orgánov na území Slovenskej republiky.     
 
Právna úprava správneho súdnictva sa ďalej rozšírila začlenením konaní vo veciach volebných, politických strán a samosprávy do V. časti  Občianskeho súdneho poriadku  zákonom č.353/2002 Z. z .

 

      Vláda SR v súvislosti s reformou verejnej správy uložila uznesením zo 14.5.2003 č. 370 ministerstvu spravodlivosti  predložiť koncepciu správneho súdnictva vo vzťahu k samospráve.   Predkladaný materiál  obsahuje zhodnotenie súčasného stavu právnej úpravy preskúmavania rozhodnutí územnej samosprávy súdmi ako aj  návrh potrebných opatrení na ďalšie rozšírenie pôsobnosti súdov pri riešení sporov , ktorých účastníkom môžu byť samosprávne celky. 
 
       Vzhľadom na aktuálnosť riešenia viacerých otázok výkonu správneho súdnictva predkladaný materiál obsahuje aj návrh ďalších opatrení legislatívneho a  organizačného charakteru, ktoré umožnia skvalitnenie  a zrýchlenie  výkonu správneho súdnictva.  Súčasťou predkladaného materiálu je preto aj  návrh riešení v oblasti organizácie a správy súdov vrátane návrhu finančného zabezpečenia činnosti správnych súdov.  Vyžaduje si to očakávaný rast agendy správneho súdnictva v súvislosti so vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie, osobitne v agende azylovej, ale aj v súvislosti s transformáciou sociálnej sféry, s obnovením možností navrátenia vlastníctva k pozemkom ako aj v súvislosti s ďalšími opatreniami v oblasti verejnej správy .  
 
         Na  budúcu legislatívnu úpravu správneho súdnictva bude mať vplyv aj nový zákon o správnom konaní, o príprave ktorého vláda už rozhodla.  Realizácia navrhovaných opatrení preto predpokladá úzku spoluprácu ministerstva spravodlivosti a ministerstva vnútra najmä v legislatívnej oblasti
 
 	Východiskom pre prijatie opatrení sú nasledovné  zásady:
 
1. Doterajšia  činnosť súdov  pôsobiacich v oblasti správneho súdnictva ( ďalej len „ správnych súdov “ ) potvrdzuje opodstatnenosť rozhodnutia o tom, že výkon správneho súdnictva bol zverený všeobecným súdom , v zásade súdom krajským a najvyššiemu súdu.  Napriek neustálemu rastu množstva agendy nie je jej stav taký, aby odôvodňoval efektívny výkon správneho súdnictva v samostatnej sústave správnych súdov ( Štatistický prehľad o agende správnych súdov je uvedený v prílohe č. 1 ).  
 
Princíp sudcovskej nezávislosti , platný  v celom súdnictve, je predpokladom pre nestrannosť a objektívnosť konania a rozhodovania   aj  v správnom súdnictve. 
 
Zachovanie správneho súdnictva v systéme  všeobecných súdov považuje ministerstvo spravodlivosti za jedno zo základných  východísk v súdnej reforme. To nevylučuje , aby  niektoré organizačné otázky riadenia a správy súdov boli upravené  so zreteľom na špecifiká výkonu správneho súdnictva. 
 
2.  Základným článkom organizácie správneho súdnictva budú krajské súdy, ( resp. vyššie súdy v zmysle optimalizácie súdnej sústavy )  ako súdy prvej inštancie. Najvyšší súd bude súdom , ktorý bude rozhodovať o kasačnej sťažnosti proti právoplatnému rozhodnutiu krajského súdu. V oblasti správneho súdnictva nie je nevyhnutné zabezpečiť konanie v troch inštanciách . Správne súdnictvo sa naďalej koncipuje  zásadne ako dvojinštančné – preskúmanie rozhodnutia krajským súdom a  namiesto súčasného odvolacieho konania pôjde v druhom stupni o  kasačnú sťažnosť na najvyšší súd.
 
3. Novely V. časti  Občianskeho súdneho poriadku  - upravujúce osobitosti správneho súdnictva, prijaté od roku 1992,  smerovali k zlepšeniu garancií spravodlivého procesu aj v správnom súdnictve. Napriek tomu poznatky praxe potvrdzujú , že aplikácia procesných predpisov novelizovaných najmä so zreteľom na urýchlenie konania v občianskoprávnych a obchodných veciach ,   je vo veciach správneho súdnictva , ako všeobecná úprava,  čoraz menej vyhovujúca. Závery z konferencie o rekodifikácii Občianskeho súdneho poriadku z júna 2002 potvrdili odôvodnenosť osobitnej a samostatnej procesnej úpravy konania pred súdmi v správnom súdnictve ( ďalej len  „ správnymi súdmi “. )
 
4. Nenaplnili sa pôvodné predpoklady o postupnom zániku dvoch foriem preskúmavania zákonnosti správnych rozhodnutí. Preskúmavanie neprávoplatných rozhodnutí správnych orgánov súdmi sa často nesprávne považuje za pokračovanie správneho konania a  zodpovednosť správy za náležité zistenie skutočného stavu veci a zákonnosť rozhodnutia sa tak prenáša na súdy.  Pre prehľadnosť a zjednodušenie právnej úpravy správneho súdnictva sa treba vrátiť k pôvodným zámerom , aby súdy preskúmavali len právoplatné rozhodnutia správnych orgánov, ako jedinú formu prieskumu na základe správnej žaloby.
 
 5. Ministerstvo spravodlivosti  v súlade s doterajšími skúsenosťami správnej a súdnej praxe , vedomé si aj osobitostí správneho súdnictva, najmä rozsahu hmotnoprávnych a procesných úprav konania a rozhodovania orgánov verejnej správy , považuje za nevyhnutnú  špecializáciu správnych sudcov na jednotlivé oblasti  správy , stabilizáciu okruhu správnych sudcov, garantovanie ich dlhodobej špecializácie a  systematickej odbornej prípravy. 
 
I.
 
V zmysle uvedených zásad  možno najaktuálnejšie  úlohy a opatrenia ma ich splnenie v oblasti  správneho súdnictva  orientovať  nasledovne : 
 
A.  Správne súdnictvo  a územná samospráva 
 
Platný právny stav  umožňuje súdny prieskum rozhodnutí orgánov územnej samosprávy a taktiež uplatnenie ostatných foriem správneho súdnictva. Zmeny v organizácii verejnej správy a prenos kompetencií na samosprávu nevyžadujú špecifické zmeny  v preskúmavaní individuálnyh správnych aktov o subjektívnych právach v oblasti verejnej správy . 
 
Platný zákon o obecnom zriadení /zákon SNR č.369/1990 Zb. v znení neskorších predpisov/ vo vzťahu k  správnemu súdnictvu je však v niektorých smeroch prekonaný a  nie je kompatibilný so zásadami budovania  správneho súdnictva  z nasledovných dôvodov :  
 
           Zákon SNR č.369/l990 Zb. o obecnom zriadení v platnom znení upravuje pôsobnosť obce /mesta/ ako originálnu – samosprávnu pôsobnosť /§ 4 zákona/ a ako prenesenú pôsobnosť štátnej správy /§ 5 zákona/. Ustanovenie § 4 ods.4 zákona o obecnom zriadení v znení zákona č.453/2001 Z. z. zakotvuje zásadu rozdelenia obidvoch pôsobností tak, že pokiaľ zákon pri úprave pôsobnosti obce neustanovuje, že ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce. 
 
Toto rozlíšenie má zásadný význam z hľadiska úpravy preskúmavania individuálnych správnych aktov vydávaných starostom obce  ale aj predsedom samosprávneho kraja.  
 
Rozdelenie pôsobnosti miestnej a regionálnej samosprávy na samosprávnu pôsobnosť a prenesenú pôsobnosť štátnej správy je určujúce  pre formu súdneho prieskumu ( /konanie na základe žaloby alebo na základe opravného prostriedku/) a následne pre určenie vecnej príslušnosti súdov na konanie.
 
1. Forma súdneho prieskumu.
 
     1/1. Súd preskúmava rozhodnutia starostu obce a predsedu samosprávneho kraja vydané pri prenesenom výkone štátnej správy na základe žaloby podľa druhej  hlavy V. časti  Občianskeho súdneho poriadku ( ďalej len  „ O.s.p. “.  )
 
	Rozhodnutie starostu obce a predsedu samosprávneho kraja sa v prípade podania opravného prostriedku  stáva  právoplatným doručením rozhodnutia príslušného správneho orgánu ( t. č. okresného úradu resp.  ústredného orgánu štátnej správy ).  Súd preskúmava v zásade druhostupňové  rozhodnutie na základe podanej žaloby. 
 
	V danom smere nie je potrebná žiadna zmena právnej úpravy.
 
   1/2.  Súd preskúmava rozhodnutia starostu obce a predsedu samosprávneho kraja pri výkone samosprávy na základe opravného prostriedku – odvolania - podľa tretej hlavy V. časti  O.s.p. Na podanie opravného prostriedku proti prvostupňovému rozhodnutiu priamo na súd zmocňuje dotknutú osobu priamo zákon  ( § 27 ods. 2 bod 1. zákona o obecnom zriadení, § 22 zákona č. 302/ 2001 Z. z. v prípade rozhodnutia predsedu samosprávneho kraja ). 
 
	S poukazom na zásadu uvedenú v úvode pod bodom 4./   správne súdnictvo by malo byť založené na preskúmavaní právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy.  Pokiaľ ide o  rozhodnutia – individuálne právne akty - vydané pri výkone samosprávy,   možno  uvažovať o tom, že proti takému rozhodnutiu  nebude možné podať opravný prostriedok na súd,  podľa tretej hlavy V. časti O.s.p.  ale  bude možná žaloba podľa druhej hlavy V. časti O.s.p.   O podanej žalobe ( nie o opravnom prostriedku )  by rozhodoval  správny súd v zásade v dvoch inštanciách, rovnako, ako  v súčasnosti . Menil by sa len procesný postup súdu , nie rozsah prieskumu a počet opravných inštancií.  Podľa názoru predkladateľa by nedošlo k oslabeniu súdnej  ochrany , pretože právna úprava  počíta s určitými uľahčeniami v prístupe k súdu , tak aby proces nebol náročnejší ani finančne ani odborne.  Pokiaľ sa v súčasnosti rozhodnutia predstaviteľov samosprávy preskúmavajú na základe opravného prostriedku ( odvolania  ) vníma sa súdne konanie o opravnom prostriedku ako súčasť výkonu verejnej správy ( konanie v druhej inštancii verejnej správy ), čo nezodpovedá  ústavnej zásade oddelenia výkonu súdnictva od verejnej správy.

Pre prehľadnosť a zjednodušenie právnej úpravy správneho súdnictva  predkladateľ  preto aj tu presadzuje zakotvenie len jedinej formy prieskumu – na základe žaloby proti právoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej správy. 
 
Ponúka sa však aj  možnosť rozhodovania o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu starostu ( predsedu samosprávneho kraja ) v štruktúre samotnej samosprávy.  To je však otázka, ktorá nie je otázkou organizácie a výkonu samotného správneho súdnictva,  ale právnej úpravy výkonu samosprávy.  Na úvahu možno dať tiež zriadenie nezávislého orgánu v štruktúre samosprávy , ktorý by  rozhodoval o odvolaní proti rozhodnutiu vydanému v prvom stupni.
 
2. Vecná príslušnosť súdov
 
     Zákon o obecnom zriadení	nesystémovo upravuje  vecnú príslušnosť súdov predovšetkým tým, že vo veciach samosprávy určuje priamo vecnú príslušnosť okresného súdu.  Koncepcia správneho súdnictva však od roku 1992 bola založená na tom, že správnymi súdmi sú zásadne krajské súdy. Okresné súdy sa mali zaoberať súdnym prieskumom rozhodnutí orgánov verejnej správy len výnimočne, pokiaľ to zákon ustanovil ( napríklad veci priestupkov ).   
     
2/1.  Okresný súd je vecne príslušný na preskúmanie rozhodnutí starostu obce vydaných pri výkone samosprávy /§ 27 ods.2,bod 4 zákona o obecnom zriadení, § 246 ods.3 O.s.p./.
 
Okresné súdy doposiaľ neboli výraznejšie zaťažené správnou agendou , preto v súčasnosti ani nie sú vybavené na konanie a rozhodovanie vo veciach správneho súdnictva.  Počet vecí súdneho prieskumu rozhodnutí starostov však bude nepochybne  pribúdať.  Na okresných súdoch  v súčasnosti nie je reálne budovať správne senáty a ustanovovať  špecializovaných  správnych sudcov.     
Vecná príslušnosť súdov  v správnom súdnictve  podľa zásady č. 2 má 
byť  aj naďalej založená na tom, že správnym súdom bude súd vyššieho stupňa  ( krajský alebo vyšší súd ) . Právnu úpravu vecnej príslušnosti je preto dôvodné zo zákona o  obecnom zriadení vypustiť. Zásadne by sa v inom zákone, ako len v Občianskom súdnom poriadku,  nemala vecná príslušnosť súdov upravovať.  Je to aj v záujme prehľadnosti právnej úpravy a tým aj právnej istoty. 
 
Predkladateľ preto navrhuje novelizáciu zákona o obecnom zriadení z uvedeného hľadiska.
 
     2/2.  Krajský súd je vecne príslušný na preskúmanie rozhodnutí starostu obce resp. odvolacieho správneho orgánu pri výkone prenesenej štátnej správy / § 27 ods. l zákona o obecnom zriadení a § 246 ods. l O.s.p./ a rozhodnutí predsedu samosprávneho kraja pri výkone samosprávy /§ 22 ods.2 zákona č.302/2001 Z.z., § 246 ods. l O.s.p./.
 
     2/3. Najvyšší súd SR je vecne príslušný na preskúmanie rozhodnutí predsedu samosprávneho kraja /resp. ústredného orgánu štátnej správy/ pri výkone štátnej správy prenesenej na samosprávny kraj /§ 22 ods. 3 zákona č.302/2001 Z. z.,  § 246 ods.2 písm. a/ O.s.p./.
 
	Ani vo vzťahu k bodu 2/ ani vo vzťahu k bodu 3/ uvedeným vyššie nie je potrebná    legislatívna zmena pokiaľ ide o úpravu vecnej príslušnosti. 
 
3. Ďalšie problémy vyplývajúce z platného zákona o obecnom zriadení
 
   3/1. Podľa bodu 1,4 ods.2, §-u 27 zákona o obecnom zriadení,  okresný súd má rozhodovať o všetkých opravných prostriedkoch smerujúcich proti rozhodnutiu starostu pri výkone samosprávy. 
 
Podľa § 3 ods.6 písm. b/ zákona č.150/2001 Z.z. o daňových orgánoch a §1a písm. i/ zákona SNR č.511/1992 Zb. o odvolaní proti rozhodnutiu obce v daňovom konaní /ide o výkon samosprávy/  , rozhoduje Daňové riaditeľstvo SR.  Ide o pozitívny kompetenčný konflikt, ktorý nemožno riešiť súdnym výkladom.  
 
V prípade,  ak aj vo veciach samosprávy bude správny súd konať len o preskúmaní právoplatného rozhodnutia , a  zákon o správe daní a poplatkov ponechá súčasnú úpravu opravného prostriedku proti rozhodnutiu  obce, pozitívny kompetenčný konflikt odpadne, pretože proti právoplatnému rozhodnutiu obce bude možná len žaloba.  . V prípade, ak vo veciach samosprávy sa ponechá konanie o opravnom prostriedku na súde, mal by zákon o obecnom zriadení vysloviť, že o opravnom prostriedku rozhoduje súd, len ak osobitný zákon neustanovuje inak.  Súd by v takom prípade konal len o preskúmaní právoplatného rozhodnutia Daňového riaditeľstva SR. V prípade, ak nedôjde k zmene zákona o obecnom zriadení , bude potrebné pozitívny kompetenčný konflikt odstrániť novelou zákona o správe daní a poplatkov.
 
    3/2. Nadbytočná je úprava procesného postupu okresného súdu v konaní o preskúmanie rozhodnutia starostu vydaného pri výkone samosprávy v ustanovení bodu 2, ods.2, § 27 zákona o obecnom zriadení, ktorá je naviac v rozpore s ustanovením § 250q ods.2 O.s.p. Niet žiadneho dôvodu , aby súd o preskúmaní rozhodnutia starostu konal a rozhodoval inak, ako o preskúmaní rozhodnutia akéhokoľvek iného orgánu verejnej správy.
 
 	Navrhuje sa preto vypustenie  bodu 2, ods. 2 § 27 zákona o obecnom zriadení 
 
     3/3. Úprava podmienok pre podanie návrhu na začatie konania  proti nečinnosti starostu pri výkone samosprávy /bod 3, ods.2, §-u 27 zákona o obecnom zriadení/ obmedzuje účastníka konania lehotami, v ktorých takýto návrh môže podať. Štvrtá hlava V. časti O.s.p. /konanie proti nečinnosti orgánu verejnej správy/ však takéto obmedzenia neobsahuje. Tým sú dané rozdielne podmienky súdnej ochrany proti nečinnosti starostu pri výkone samosprávy na jednej strane a ostatných orgánov verejnej moci / vrátane starostu pri výkone prenesenej štátnej správy/, na strane druhej.  
 
Keďže ustanovenia štvrtej hlavy V. časti OSP majú všeobecnú platnosť, niet dôvodu na ponechanie znenia  bodu 3. v ods. 2 v § 27 zákona o obecnom zriadení. 
 
     3/4. Posledná veta bodu 2, ods.3, §-u 27 zákona o obecnom zriadení ukladá okresnému súdu, aby rozhodoval o proteste a upozornení prokurátora adresovanom starostovi obce pri výkone samosprávy. Ide o evidentný rozpor s ustanoveniami O.s.p. upravujúcimi podmienky konania na súde.
 
     3/5.   Podľa § 20 zákona o obecnom zriadení obce môžu spolupracovať na základe zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti, na základe zmluvy o zriadení združenia obcí, zriadením alebo založením  právnickej osoby podľa osobitného zákona. Spolupráca obcí sa riadi zásadami zákonnosti, vzájomnej výhodnosti a súladu s potrebami občanov. 
 
	Zákon neupravuje spôsob konania a rozhodovania o sporoch vyplývajúcich z uvedených zmlúv, ktoré sú nepochybne zmluvami verejnoprávnymi. Javí sa dôvodným,  aby spory, ktoré vzniknú medzi subjektami verejnoprávnych zmlúv o právach a povinnostiach vyplývajúcich z týchto zmlúv , prejednávali súdy v senátoch špecializovaných na správne súdnictvo ( správne súdy ). Konanie tohto druhu je dôvodné upraviť v samostatnej hlave  V. časti OSP .  Zákon o obecnom zriadení by však mal ustanoviť právomoc súdov konať a rozhodovať v sporoch medzi subjektami verejnoprávnych zmlúv.
  
 3/6. Podľa čl. 71 Ústavy SR  a § 5 zákona o obecnom zriadení možno 
zákonom preniesť výkon určených úloh miestnej štátnej správy na samosprávu. Náklady tohto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát. Výkon štátnej správy prenesenej na obec alebo na vyšší územný celok zákonom riadi a kontroluje vláda.
 
	Spory medzi samosprávou a vládou ( štátom ) , ktoré môžu vyplynúť z neplnenia záväzkov podľa čl. 71 Ústavy patria tiež nepochybne do oblasti verejného práva a rozhodovanie o nich patrí do výkonu správneho súdnictva. V zákone o obecnom zriadení ( v § 5 ) je preto dôvodné upraviť právomoc súdu konať a rozhodovať o prípadných sporoch. Samotné konanie na súde by bolo upravené v samostatnej hlave V. časti OSP.
 
	Pre posúdenie aktuálnych legislatívnych otázok v oblastiach uvedených pod bodom  3. je žiadúce vytvoriť spoločnú medzirezortnú pracovnú skupinu ministerstva spravodlivosti a ministerstva vnútra. 

 B.  Aktuálna novelizácia Občianskeho súdneho poriadku. 

1.V praxi sa pociťuje nedostatok právnej úpravy, ktorou by sa prerušilo plynutie lehôt pre zánik zodpovednosti za priestupky, kárne, disciplinárne alebo iné správne delikty a v iných veciach  / veci dani, poplatkov, odvodov/. Vydávanie rozhodnutí v týchto veciach hmotnoprávne predpisy obmedzujú lehotami, ktoré počas súdneho konania /často ide o účelovo podávané  žaloby/  uplynú, v dôsledku  čoho po prípadnom zrušení rozhodnutia správneho orgánu už nie je dostatočný časový priestor pre ďalšie konanie a vydanie nového rozhodnutia v prípadoch, kedy ku deliktu došlo a sú dané podmienky pre uplatnenie zákonnej zodpovednosti. Novela  O.s.p. ustanoví, že  tieto lehoty počas konania podľa V. časti OSP neplynú.
 
 2. Navrhuje sa ďalší presun vecnej príslušnosti z Najvyššieho súdu SR na krajské súdy ,resp. pokiaľ ide o ozbrojené sily  na vojenský súd na úrovni krajských súdov. vo veciach štátnozamestnaneckých a štátnoslužobných, v ktorých v poslednom stupni rozhodoval ústredný orgán štátnej správy. Zúženie vecnej príslušnosti Najvyššieho súdu SR v prospech krajských súdov sa navrhuje aj vo veciach rozhodnutí a postupov niektorých orgánov s pôsobnosťou pre celé územie SR v tých prípadoch, v ktorých príslušnosť Najvyššieho súdu SR ustanovil osobitný zákon /predovšetkým rozhodnutia profesijných komôr/ a niektoré ďalšie veci  s účinnosťou  od  1.5. 2004. 
 
3. Ešte pred nadobudnutím účinnosti nového súdneho poriadku pre správne súdnictvo  možno uvažovať o presune zostávajúcej prvostupňovej  agendy najvyššieho súdu na krajské súdy ( okrem tej, ktorá svojou povahou na najvyšší súd patrí – volebné veci, veci politických strán a hnutí ). Pôjde o preskúmavanie všetkých  rozhodnutí ústredných orgánov štátnej správy. S tým však bude súvisieť aj vhodné  určenie miestnej príslušnosti . Treba zvážiť najmä rozsah  koncentrácie  agendy  v Bratislave  ( vzhľadom na sídlo ústredných orgánov ) a dostupnosti správnych súdov najmä vo veciach sociálneho a pracovnoprávneho charakteru ( služobné pomery ). 
 
	V prípade súhlasu ústredných orgánov štátnej správy so zmenou vecnej príslušnosti, bolo by možné túto realizovať v plnom rozsahu už k 1.5.2005.
 
4. Úpravu samostatnej hlavy V. časti OSP na konanie vo veciach uvedených v bode A. -  3/ 5 a 3/ 6 je možné realizovať novelou k 1.5. 2005.   

 C.  Rozhodovanie správnych orgánov o verejnom práve a vo veciach podliehajúcim režimu čl.6 ods.1 Dohovoru – procesný postup súdov.

    1.  Podľa platnej právnej úpravy  /piata časť Občianskeho súdneho poriadku/ súdy preskúmavajú  v správnom súdnictve rozhodnutia správnych orgánov vo verejnoprávnych veciach, t.j. vo veciach, v ktorých správny orgán rozhodol o verejnom práve, ale aj v prípadoch, ak správny orgán rozhodol o spore alebo o inej právnej veci vyplývajúcej z občianskoprávnych, pracovných, rodinných a obchodných vzťahov /§ 7 ods. l Občianskeho súdneho poriadku/.
 
     Tento stav je nevyhovujúci, pretože neumožňuje, aby súd v občianskom súdnom konaní rozhodoval v prípadoch, kedy správny orgán založil, zmenil alebo zrušil subjektívne práva a povinnosti  fyzických a právnických osôb súkromnoprávneho charakteru. Aj v týchto veciach súdy konajú ,síce v plnej jurisdikcii, ale podľa ustanovení platných pre súdny prieskum rozhodnutí správnych orgánov vo veciach verejného práva. Subjektom dotknutých rozhodnutiami správnych orgánoch o súkromnom práve je tak poskytnutý iný spôsob súdnej ochrany oproti situácii , kedy by rozhodovanie o ich súkromnom práve osobitný predpis hmotného správneho práva nebol zveril správnemu orgánu a o ich súkromnom práve by rozhodoval súd.
 
     Uvedený problém je možné riešiť prijatím osobitného procesného predpisu, ktorý by upravil procesný postup súdu pri prieskume rozhodnutí vydaných vo veciach verejného práva /súdny poriadok pre správne súdnictvo/ a osobitnou úpravou konania súdov vo veciach patriacich pod čl.6 Dohovoru. v rámci Občianskeho súdneho poriadku ako zvláštneho sporového konania. Išlo by najmä o prípady,  ak by správny orgán rozhodoval napr. o vlastníctve /obmedzenie alebo odňatie vlastníctva pri vyvlastnení, povolenie vkladu vlastníckeho práva do katastra nehnuteľnosti/ alebo o náhrade škody. 
 
	Zásady súdneho poriadku pre správne súdnictvo  je možné predložiť na posúdenie Legislatívnej rade vlády v priebehu roku 2004 a súčasne predložiť návrh zmeny  V. časti OSP  pre konanie vo veciach, v ktorých správny orgán rozhodol o súkromnom práve.
 
     2. Navrhovaný model vylučuje z pôsobnosti správneho súdnictva súdne rozhodovanie v tých prípadoch, v ktorých správny orgán rozhodoval vo veciach súkromného práva uvedených v § 7 ods. l O.s.p. Vylúčenie týchto veci zo správneho súdnictva bude nevyhnutne sprevádzať vznik kompetenčných konfliktov medzi správnymi súdmi a súdmi konajúcimi v občianskom súdnom konaní a to predovšetkým vzhľadom na obtiažnosť /ak nie nemožnosť/ legislatívneho výpočtu vecí súkromného práva, o ktorých rozhodujú správne orgány. Do okruhu týchto veci by  mali patriť napríklad  veci vkladu práva k nehnuteľnostiam , veci určenia priebehu hranice pozemkov, obce alebo hranice katastrálneho územia, veci náhrad škôd podľa právnych predpisov upravujúcich služobné postavenie policajtov, colníkov, veci obmedzenia alebo odňatia vlastníckeho práva vyvlastnením. Okruh týchto vecí bude významnou mierou ovplyvňovať aj judikatúra  Európskeho súdu pre ľudské práva. 
 
     Riešenie sporov o vecnú príslušnosť, t.j. o to, či vec, ktorá napadla súdu má  súkromnoprávny alebo verejnoprávny charakter, bude nevyhnutne upraviť v občianskom súdnom poriadku, ale aj v súdnom poriadku pre správne súdnictvo. 
 
D.  Forma súdneho prieskumu rozhodnutia správneho orgánu.

1.  V nadväznosti na zásadu uvedenú v úvode pod bodom ... je v prílohe 2 pripojený   Prehľad právnych predpisov, ktoré zverujú súdom rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam správnych orgánov so súčasným uvedením vecnej príslušnosti súdov.
 
     Súdny prieskum neprávoplatných rozhodnutí správnych orgánov na základe opravného prostriedku je vnímaný ako neplnohodnotná forma správneho súdnictva. Preto aj dôvodová správa k novele Občianskeho súdneho poriadku  zák.č.519/1991Zb. výslovne uvádzala, že tretia hlava piatej časti Občianskeho súdneho poriadku má mať prechodný a dočasný charakter a prieskum správnych rozhodnutí sa bude diať  v budúcnosti viac na  základe žalôb proti právoplatným správnym rozhodnutiam. Legislatívna prax sa však uberala opačným smerom a to  zrejme pod dojmom nesprávnej predstavy, že táto forma poskytuje vyššiu úroveň súdnej ochrany práv pred nezákonným rozhodovaním správnych orgánov. Bez akéhokoľvek opodstatnenia napríklad súd podľa teraz účinného zákona o zbraniach a strelive preskúmava neprávoplatné rozhodnutia policajných orgánov o nevydaní alebo odňatí zbrojného preukazu namiesto toho, aby súd po dvojinštančnom správnom konaní preskúmal až právoplatné správne rozhodnutie na základe žaloby.
 
Početne veľkú skupinu opravných prostriedkov prejednávali súdy proti rozhodnutiam pozemkových úradov podľa reštitučných zákonov.  Uvedená agenda v súčasnosti síce doznieva, ale vzhľadom na nové možnosti obnovenia reštitučných konaní, treba predpokladať v roku 2004 jej obnovenie vo veľkom rozsahu na niekoľko nasledujúcich rokov. Odhady ani z hľadiska vecnej záťaže súdov a ani z hľadiska finančnej náročnosti konaní 
( potreba personálneho a materiálneho posilnenia súdov na novú agendu ) neboli vykonané a nepočíta sa nimi v štátnom rozpočte pre rok 2004 .
 
          Zákonom č.480/2002 Z.z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov bol súdny prieskum  na základe opravných prostriedkov proti neprávoplatným rozhodnutiam rozšírený aj na rozhodnutia vydané v konaní o azyle ( podľa predchádzajúcej úpravy Najvyšší súd SR dovtedy preskúmal právoplatné rozhodnutia v azylových veciach). Vzhľadom na dôvodne očakávaný rast žiadateľov o azyl je potrebné sa zaoberať myšlienkou zabezpečiť prieskum rozhodnutí Ministerstva vnútra SR nezávislým správnym tribunálom. Tento model uplatňovaný napr. v Rakúskej republike /Spolkový azylový senát/ je v súlade s čl.6 ods.1 Dohovoru.
 
 	Popísaný stav vyžaduje analýzu opodstatnenosti zákonných úprav, ktorými bolo súdom zverené rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam správnych orgánov a postupné vytvorenie legislatívnych podmienok pre zrušenie tejto formy prieskumu a v novom procesnom poriadku pre správne súdnictvo ponechať len prieskumu právoplatných rozhodnutí.
 
E. Vnútorná organizácia správneho súdnictva
 
1. Vo veciach , ktoré by upravoval súdny poriadok pre správne súdnictvo / veci verejného práva/ by konali všeobecné súdy s tým, že pre tento druh súdnej agendy by sa neaplikovala zásada trojstupňového súdnictva. 
 
Vo všetkých veciach správneho súdnictva by v jedinej riadnej súdnej inštancii konal krajský / vyšší/ súd v špecializovanom  senáte, pričom v záujme zjednocovania rozhodovania  by sa zaviedol mimoriadny opravný prostriedok v podobe kasačnej sťažnosti na Najvyšší súd Slovenskej republiky. Krajský súd by v zásade konal v trojčlennom špecializovanom správnom senáte s výnimkou vybraných vecí, v ktorých by konal samosudca a Najvyšší súd Slovenskej republiky by konal len v špecializovaných  senátoch , ktorých zloženie čo do počtu sudcov by bolo viac diferencované ako v súčasnosti.  
 
 V navrhovanej podobe by vo veciach správneho súdnictva okresné /obvodné/ súdy nekonali.  ( Tieto súdy by však v rámci občianskeho súdneho konania rozhodovali vo veciach súkromného práva, v ktorých o spore alebo inej veci rozhodovali správne orgány. )  Doriešenie  si žiada problematika správneho trestania za priestupky ako súčasti trestného konania za drobné protispoločenské konania , pretože súdny prieskum  rozhodnutí okresnými súdmi nezodpovedá čl. 6 Dohovoru .
 
     Pre záver , aby súdmi prvej  inštancie v správnom súdnictve boli krajské /vyššie/ súdy, okrem už uvedenej zásady dvojinštančnosti   svedčí aj špecifickosť agendy s nárokmi  na odbornú  prípravu sudcov a ich špecializáciu. Je dôvodná obava, že aj po plánovanom personálnom posilnení okresných /obvodných/ súdov, by bolo obtiažne zabezpečiť kvalitný výkon  správneho súdnictva, najmä ak by malo fungovať v troch inštanciách.
 
        Navrhovaný model úpravy konania v správnom súdnictve rešpektuje aj zásadu, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky  vybavoval iba veci, v ktorých je podaný  opravný prostriedok a zabezpečoval zjednocovanie rozhodovania súdov nižšieho stupňa.  
 
Najvyšší súd by rozhodoval ako súd prvej a jedinej inštancie, len vo veciach, kde to osobitný zákon predpokladá vzhľadom na osobitosť právnej úpravy ( veci volebné a veci politických strán, kompetenčné konflikty ) prípadne vo veciach, kde spoločenský záujem na rýchlom ,  kvalifikovanom a autoritatívnom rozhodnutí najvyššej súdnej inštancie je osobitne naliehavý ( v tomto smere je dôvodné analyzovať zahraničné skúsenosti z jednoinštančného rozhodovania najvyšších správnych súdov ).  
 
To vyžaduje zmeniť tie právne predpisy v pôsobnosti rezortov, v ktorých je vecná príslušnosť najvyššieho súdu určená priamo a aj v súčasnosti nad rámec ustanovení Občianskeho súdneho poriadku.
 
2. Pri zachovaní inštitútu preskúmavania neprávoplatných rozhodnutí v dávkových veciach  dôchodkového poistenia na základe opravného prostriedku  ( počíta s tým aj novoprijatý zákon o sociálnom poistení ), bude musieť Najvyšší súd SR konať ako odvolací súd / a súčasne aj ako súd rozhodujúci o mimoriadnom opravnom prostriedku/ najmenej po dobu najmenej 3  rokov.  Zachovanie doterajšej úpravy rozhodovania vo veciach dôchodkového zabezpečenia odôvodňujú predovšetkým nové hmotnoprávne  predpisy vydávané v rámci realizácie dôchodkovej reformy, praxou overený systém prieskumu rozhodnutí vo veciach doterajšieho sociálneho zabezpečenia a snaha neoslabiť súdnu ochranu oprávnených v týchto veciach po dobu, počas ktorej sa bude vytvárať nová judikatúra dôchodkových senátov.  Popri zmene hmotnoprávnych predpisov by súčasný zásah do procesnej úpravy konania a rozhodovania mohol  spôsobiť kolaps rozhodovania súdov  v dôchodkovej agende. 
 
	Aj v dávkových veciach dôchodkového poistenia však bude  potrebné postupom času  prejsť na jednotný systém rozhodovania ako v ostatnej správnej agende.  Výhľadovo sa tak môže stať po nadobudnutí účinnosti  súdneho poriadku pre správne súdnictvo. 
 
3. Nadobudnutím účinnosti transformačných zákonov v sociálnej sfére možno predpokladať  podstatné zvýšenie  sociálnej agendy na súdoch.  Už v súčasnosti je zrejmý nárast sporov z oblasti štátnej služby a služobných pomerov. Postupne čoraz viac nadobúda na význame agenda daňová , colná , dohľadu na finančným trhom a poisťovňami,  zvyšuje sa početnosť preskúmavania rozhodnutí v oblasti hospodárskej súťaže, verejného obstarávania , vydávania a odnímania licencií. So vstupom do EU pribudne vo zvýšenej miere rozhodovanie o dotáciách a subvenciách aj z fondov EU  Preto bude nevyhnutné
a) prehĺbenie doterajšej špecializácie sudcov vybavujúcich dôchodkovú agendu na celú oblasť sociálnych práv a sociálnoprávnej ochrany ako aj na oblasť služobných pomerov,
b) výrazná špecializácia  sudcov  v oblasti finančných vzťahov,  hospodárskej súťaže a pod.
 
Ukazuje sa, že početný stav sudcov  špecializovaných na správne súdnictvo je nedostatočný , lebo neumožňuje hlbšiu špecializáciu..   Personálne vybavenie správnych súdov nie je  budované systémovo, príprava sudcov v jednotlivých oblastiach správy nebola špecializovaná a dlhodobá.  Do správnych senátov neboli sudcovia zadeľovaní po náležitej odbornej príprave, ale často bez akejkoľvek prípravy, podľa potreby   z iných úsekov rozhodovacej činnosti ( napr. veci dôchodkové boli na viacerých súdoch zverené bez prípravy trestným sudcom).
 
	Výkon správneho súdnictva nie je mysliteľný bez možnosti účasti odborníkov z oblasti verejnej správy na súdnom konaní a rozhodovaní – či už ako sudcov alebo ich priberaním ako konzultantov na posúdenie odborných otázok.  Nový zákon o súdoch i procesné predpisy pre správne súdy preto musia počítať so začlenením  najkvalitnejších pracovníkov - odborníkov z verejnej správy do rozhodovacieho procesu na súdoch (ši už ako členov senátov – sudcov, alebo ako odborných konzultantov).
 
	Správne súdy vyžadujú technickú vybavenosť na vyššej úrovni, ako je tomu v občianskoprávnej agende v záznamovej aj spojovacej technike. Spojenie medzi súdom a orgánom verejnej správy , dostupnosť rezortných predpisov a špecializovanej literatúry rezortov,  judikatúra Európskeho súdu vo vzťahu k jednotlivým oblastiam správy, sledovanie riešenia predbežných otázok Európskym súdom v súčasnoti nie sú mysliteľné bez internetového spojenia a prepojenia správnych súdov.  Nepochybne prevádzka takých systémov vyžaduje aj potrebný obslužný personál.
 
4.  Jednou zo základných podmienok  skvalitnenia výkonu verejnej správy a správneho súdnictva je  dostupnosť judikatúry správnych súdov.  S poľutovaním treba konštatovať,  že  pre súdy je temer nedostupná kompletná zbierka súdnych rozhodnutí bývalého Najvyššieho správneho súdu I. ČSR – tzv. Bohuslavova sbírka nálezú Nejvyššího správního soudu ve vecech administrativních (1918 - 1949),  z ktorej  správne súdnictvo Českej republiky aj v súčasnosti výdatne čerpá pri výklade najzákladnejších pojmov a inštitútov správneho práva.
 
Správne kolégium Najvyššieho súdu SR od roku 1992 uverejnilo  viac 
ako 500  rozhodnutí a stanovísk  súdov z oblasti správneho súdnictva v Zbierke stanovísk  Najvyššieho súdu SR a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky.  Ukazuje sa však potreba špecifickej zbierky rozhodnutí vo veciach správnych ,  orientovanej  na jednotlivé oblasti verejnej správy a vydávanej  špecificky  pre jej potreby, vrátane  prístupu orgánov verejnej správy do zbierky správnych rozhodnutí súdov prostredníctvom internetu.  Budovanie takého programu by sa malo stať jedným z prioritných spoločných projektov súdnictva a verejnej správy .

 F. Riešenie kompetenčných sporov medzi štátnou správou a samosprávou.

     Z možných kompetenčných sporov medzi orgánmi štátnej správy a samosprávy je legislatívne upravené iba rozhodovanie kompetenčných sporov medzi ústrednými orgánmi štátnej správy Ústavným súdom SR / čl.126 Ústavy SR, § 42 zák. NR SRč.38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavené jeho sudcov/. V našom právnom poriadku chýba zákonná úprava rozhodovania pozitívnych a negatívnych kompetenčných sporov 
a) medzi orgánmi štátnej správy na jednej strane a orgánmi územnej, záujmovej a profesnej samosprávy  na strane druhej,  ako aj 
b) medzi orgánmi územnej,  záujmovej a profesnej samosprávy navzájom.
 
     Navrhuje sa, aby na konanie o  kompetenčných sporoch  bol príslušný špecializovaný senát Najvyššieho súdu SR, pričom zákonná úprava tohto konania by bola obsiahnutá v súdnom poriadku pre správne súdnictvo.
 
     Keďže podľa čl. 126 Ústavy SR, Ústavný sú SR  rozhoduje kompetenčné spory medzi ústrednými orgánmi štátnej správy, ak zákon neustanovuje , že tieto spory rozhoduje iný štátny orgán, možno  zvážiť rozsah právnej úpravy riešenia kompetenčných sporov v novom  súdnom poriadku pre správne súdy  tak, aby všetky kompetenčné spory medzi orgánmi verejnej správy riešili správne súdy,  pričom najvyšší súd, ako najvyšší správny súd by riešil aj spory medzi ústrednými orgánmi  štátnej správy. 

 

 

 

 

 

Záver

 
Opatrenia 
na zdokonalenie správneho súdnictva

 
V oblasti legislatívy :
 
1.  Pripraviť návrh novely zákona o obecnom zriadení  v zmysle návrhov uvedených v časti  A. 
Termín :  I. polrok 2004                                              Ministerstvo vnútra SR
 
2.   V rámci pripravovaných zmien právnych predpisov upravujúcich postavenie profesijných komôr jednotne upraviť  terminológiu a spôsob súdneho  prieskumu  rozhodnutí orgánov jednotlivých komôr tak, aby vecne príslušnými   na konanie boli krajské súdy, ktoré by preskúmavali len právoplatné rozhodnutia  orgánov komôr.  
Termín : I. polrok 2004                                                       ministerstvá 
 
3.  Predložiť vláde SR návrh novely Občianskeho súdneho poriadku o ďalšom posune vecnej príslušnosti z najvyššieho súdu na krajské súdy a návrh ďalších nevyhnutných zmien v konaní podľa V. časti OSP. 
Termín :   1. marec 2004                                     Ministerstvo spravodlivosti SR 
 
4. Vyhodnotiť skúsenosti zo súdneho prieskumu rozhodnutí orgánov verejnej správy ,  ktoré   rozhodovali o občianskych právach a záväzkoch   a predložiť návrh zásad súdneho konania vo veciach súkromného práva, o ktorých  rozhodujú správne orgány
Termín :  I. polrok  2004                                  Ministerstvo spravodlivosti SR
 
5. Predložiť vláde SR návrh zásad  samostatného  procesného  predpisu  pre správne súdnictvo (súdny poriadok správny ) 
Termín :  1. júl 2004                                      Ministerstvo spravodlivosti SR
 
6. Vykonať analýzu dôvodnosti súdneho prieskumu neprávoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy súdmi   
Termín :   31. marec 2004                           	       Ministerstvo spravodlivosti SR  v spolupráci so zainteresovanými  ústrednými orgánmi štátnej správy    
 
7. Vyhodnotiť rozhodovaciu prax Migračného úradu  V SR a súdov v tzv. azylových veciach a zhodnotiť možnosti zriadenia nezávislého správneho orgánu ( tribunálu )  na prieskum rozhodnutí Migračného úradu Ministerstva vnútra SR tak, aby súdy preskúmavali len právoplatné rozhodnutia tohto nezávislého orgánu. 
Termín :  I. polrok 2005                                   Ministerstvo spravodlivosti SR 
                                                                        Ministerstvo vnútra SR
 
8.  V návrhu zákona o organizácii a správe súdov jednoznačne vymedziť funkciu správnych kolégií krajských súdov,  správneho kolégia najvyššieho súdu a rozšírených správnych senátov  ako orgánov zabezpečujúcich jednotnosť rozhodovania správnych súdov a orgánov verejnej správy prostredníctvom zásadných uznesení a stanovísk . 	
Termín : rok 2004                                            Ministerstvo spravodlivosti SR
 
9.	Legislatívne upraviť vydávanie zbierky rozhodnutí  , stanovísk 
a zásadných uznesení správnych súdov pre potreby všetkých orgánov verejnej správy vrátane  jej financovania.
 
Termín : II. polrok 2004                                  Ministerstvo spravodlivosti SR
							       Ministerstvo financií SR

V oblasti  organizácie a  správy súdov : 
 
1. Zabezpečiť pre rok 2005 samostatný rozpočtový program s cieľom dobudovať správne súdnictvo . V rámci neho vytvoriť podmienky pre zvýšenie počtu sudcov špecializovaných správnych senátov a  zabezpečiť ,   aby každý správny sudca mal svojho asistenta  ( konzultanta ) .
Termín :  rok 2004                                          Ministerstvo financií SR					
2.  Dobudovať stále a stabilné   špecializované správne senáty krajských súdov a Najvyššieho súdu SR a ich správne  kolégiá  .
Termín : rok  2004 a 2005                              Ministerstvo spravodlivosti  SR
				                                  Najvyšší súd SR  

 3. Vytvoriť materiálne a technické podmienky pre činnosť správnych súdov,       a budovanie prepojeného informačného systému orgánov verejnej správy a správnych súdov.
Termín : rok 2005                                            Ministerstvo spravodlivosti SR 							        Ministerstvo vnútra SR a      
                                                                         ďalšie	 ústredné orgány. 
 
4. Pripraviť projekt odbornej prípravy sudcov špecializovaných správnych senátov tak, aby každý sudca mal reálnu možnosť overiť si v praxi orgánov verejnej správy aktuálne problémy rozhodovacej činnosti ( stáže sudcov vo verejnej správe) ako aj na správnych súdoch v zahraničí a Európskom súdnom dvore ).   Stanoviť požiadavky na zvýšenie kvalifikácie sudcov z oblastí  ekonomiky, finančníctva, kartelového a súťažného práva, práva EU  a vytvoriť podmienky pre špecializované formy štúdia .
Termín :  rok 2004                                           Ministerstvo spravodlivosti SR