Dôvodová správa

Všeobecná časť

Primárnym, i keď nie jediným  z dôvodov pre prehodnotenie pozície a miery štandardnosti postavenia prokuratúry v kontexte aktuálnych a najmä budúcich potrieb a následné  vypracovanie zmien právnych úprav dotýkajúcich sa postavenia prokuratúry a prokurátorov v Slovenskej republike spočíva v nevyhnutnosti vytvárania a aplikácie unifikovanej podoby štátnej politiky v trestnej oblasti. Pôsobenie štátu v zmysle vytvárania podmienok pre bezpečnosť občanov prostredníctvom regulácie odhaľovania a trestania spoločensky neprijateľného konania nesúceho znaky nebezpečnosti je jednou z neodmysliteľných funkcií štátu. Štát prostredníctvom jeho legitímnych autorít by mal mať možnosť vplývať na tvorbu, stanovovanie a aplikáciu trestnej politiky, to však za zachovania najvyššej možnej miery verejnej kontroly a eliminácie politicky motivovaných zásahov do činnosti orgánov pôsobiacich v trestnom konaní. Ďalším dôvodom pre úvahy o stupni naliehavosti zmien v činnosti prokuratúry je nadmerná miera uplatňovania princípu monokracie v tzv. netrestnej sfére pôsobenia prokuratúry. Navrhované zmeny vychádzajú z Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky  prijatého v novembri 2002, ktoré vo výraznej miere akcentovalo „zásadnú zmenu v trestnej politike štátu“, na ktorú nadväzuje i úloha v časti „4. Bezpečný a efektívny štát, A. Spravodlivosť, Ďalšie inštitucionálno-organizačné reformy“ spočívajúca v nasledovnom cieli: „dosiahnuť postavenie prokuratúry, ktoré bude zodpovedať postaveniu orgánov verejnej obžaloby vo vyspelých demokratických štátoch, vláda vykoná potrebné opatrenia v súlade s platnými odporúčaniami Európskej únie“.  
Navrhované zmeny predstavujú v porovnaní so súčasnou právnou úpravou intenzívnejšiu ingerenciu výkonnej moci do právomocí prokuratúry. Na druhej strane ide o ingerenciu opodstatnenú a navyše zbavenú akejkoľvek formy „perfídnosti“ vplyvu resp. rizika stanovovania a uplatňovania politických kritérií – naopak bude nanajvyš transparentná a prístupná kontrole. Potreba navrhovanej úpravy je odôvodnená i s ohľadom na anticipovanú koncepčnú zmenu v trestnom konaní realizovanú v návrhoch rekodifikovaných trestných kódexoch, ktoré budú znamenať posun smerom k aktívnejšiemu postaveniu prokurátora v konaní (najmä prostredníctvom ich úloh v tzv. odklonoch), a tým teda budú znamenať i posilnenie jeho postavenia a zodpovednosti v samotnom konaní. Unifikácia trestnej politiky štátu znamená teda axiómu progresívneho a úspešného uplatňovania zásad trestného práva. Presadzovanie trestnej politiky štátu sa navrhuje realizovať najmä týmito opatreniami:
a)	všeobecné pokyny (stanoviská), ktoré by vydávalo Ministerstvo spravodlivosti  SR po vyjadrení generálneho prokurátora v záujme jednotného uplatňovania zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov;
b)	žiadosťou vlády a v naliehavom prípade ministra spravodlivosti (ktorého žiadosť musí byť vládou dodatočne potvrdená) o uskutočnenie konania vo verejnom záujme, ak sa domnievajú, že vo verejnom záujme je potrebné vykonať určité opatrenie; táto žiadosť adresovaná generálnemu prokurátorovi bude mať pritom fakultatívny charakter (t.j. generálny prokurátor jej nebude musieť vyhovieť), bude musieť byť v písomnej forme s uvedením dôvodov, v čom vidí vláda nevyhnutnosť konania vo verejnom záujme;
c)	možnosť iniciovať disciplinárne konanie rozšíriť i na autority mimo prostredia prokuratúry a upraviť aj ďalšie otázky ohľadom disciplinárnej zodpovednosti prokurátorov – rovnako ako v októbri 2003 schválenom  návrhu novely zákona o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov, a to ako výraz vôle po eliminácii tzv. falošnej profesnej solidarity a po zvýšení stupňa dôvery verejnosti v prokurátorský stav prostredníctvom jeho stransparentnenia.
Navrhovaná zmena smerujúca k oslabovaniu intenzity a stupňa uplatňovania princípu monokracie v netrestnej sfére pôsobenia prokuratúry je motivovaná jej statusom „ochrancu verejného záujmu“ v oblasti konaní orgánov verejnej správy. Začlenenie prokuratúry medzi orgány verejnej správy by mohlo vyvolávať pochybnosti o jej nezávislosti, napr. v správnom súdnictve, kde vstupuje do vzťahov, v ktorých v správnom konaní jedným z účastníkov sú práve orgány verejnej správy. Preto zmyslom navrhovaných zmien je i dosiahnutie stavu, aby potenciálne tretie osoby mali zvýšenú dôveru v prokuratúru pri podávaní podnetov na preskúmanie zákonnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy, a to prostredníctvom vhodného zvýšenia nezávislosti prokurátorov od subjektov verejnej správy.
Za účelom rozdiskutovania uvedenej problematiky a následnej prípravy legislatívneho návrhu zmeny príslušných zákonov minister spravodlivosti vytvoril pracovnú skupinu, ktorej členmi boli zástupcovia nielen Ministerstva spravodlivosti SR, ale aj Generálnej prokuratúry SR, súdnictva a advokácie. Samotný návrh zákona bol pripravený už bez spoluúčasti zástupcov Generálnej prokuratúry SR, keďže zastávali také stanovisko, že navrhované zmeny môžu byť vykonaná len po zmene Ústavy SR ohľadom postavenia prokuratúry.
	Prerokovanie návrhu zákona na plenárnom zasadnutí Rady hospodárskej a sociálnej dohody SR podľa zákona o tripartitne nie je potrebné.
	Návrh zákona nezakladá zvýšené nároky na štátny rozpočet, rozpočty vyšších územných celkov a obcí, pracovné sily a organizačné zabezpečenie.	Predkladaný návrh je v súlade s Ústavou SR a medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná. 
Problematika návrhu zákona je upravená právom Európskej únie, avšak len v základných dokumentoch, nie v sekundárnej legislatíve. Z tohto dôvodu sa k návrhu nevypracováva tabuľka zhody a otázka zhody návrhu zákona so základnými dokumentmi Európskej únie je dostatočne vyjadrená v doložke zlučiteľnosti.

Doložka zlučiteľnosti
návrhu zákona s právom Európskych spoločenstiev a právom  Európskej únie

1. Navrhovateľ zákona: vláda Slovenskej republiky.

2. Názov návrhu zákona: zákon, ktorým ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre a zákon č. 154/2001 Z.z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry v znení neskorších predpisov.

3. Záväzky Slovenskej republiky vo vzťahu k Európsky spoločenstvám a Európskej únii:
a) problematika návrhu zákona nie je prioritou aproximácie práva podľa článku 70 Európskej dohody o pridružení, ani podľa Národného programu pre prijatie acquis communautaire, Partnerstva pre vstup, Bielej knihy a screeningu; návrh zákona nie je súčasťou Plánu legislatívnych úloh vlády  Slovenskej republiky na rok 2003,
b) v negociačných rokovaniach na príprave spoločného pozičného dokumentu ku kapitole 24 - vnútorné veci a spravodlivosť - neboli uvedené žiadne úlohy ohľadom postavenia prokuratúry v systéme štátnych orgánov SR.

 4. Problematika návrhu zákona 
a) nie je upravená v práve Európskych spoločenstiev,
b) je upravená v práve Európskej únie: v čl. 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii, ktorý ustanovuje, že únia práva zabezpečené Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv  a základných slobôd z roku 1950 rešpektuje ako všeobecne právne princípy. 

5. Stupeň zlučiteľnosti návrhu právneho predpisu s právom Európskych spoločenstiev a právom Európskej únie:
a) žiadna,
b) úplná.

6. Gestor (spolupracujúce rezorty): bezpredmetné.

7. Účasť expertov pri príprave návrhu právneho predpisu: bezpredmetné.

Doložka finančných, ekonomických, enviromentálnych vplyvov a vplyvov na zamestnanosť

1. Návrh zákona nezakladá nároky na verejné financie.

2. Návrh zákona je v súlade s prioritami a cieľmi hospodárskej politiky.

3. Návrh zákona nemá vplyv na životné prostredie.

4. Návrh zákona nemá vplyv na zamestnanosť a nevyžiada si zvýšenie počtu zamestnancov.
Osobitná časť

K čl. I
K bodu 1
Vzhľadom na doplnenie uvedené v ďalších bodoch novely je nevyhnutné doplniť aj predmet úpravy zákona.
Platná právna úprava postavenia a činnosti prokuratúry v zákone č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre nepamätá pri špecifikácii predmetu úpravy na výkonnú moc a jej autority, ktoré v zmysle koncepcie unifikácie trestnej politiky štátu a v zmysle prevládajúcich trendov v EÚ, ktoré smerujú k vyváženému modelu vzťahov medzi prokuratúrou a exekutívou, by mali disponovať možnosťou transparentného spolupodieľania sa na formulovaní, presadzovaní a aplikácie trestno-právnych opatrení. Unifikovaný model trestnej politiky štátu ako entity, ktorej jedným zo základných prvkov pôsobenia a existencie samotnej je dôsledná ochrana hodnôt a ochrana spoločenstva pred hrozbou a narušovaním všeobecne prijímaných pravidiel správania sa, predpokladá aktívnu spoluúčasť i výkonnej moci. 
Zmena zákonnej úpravy reagujúca na potrebu úpravy miery a prostriedkov ingerencie výkonnej moci do aktivít prokuratúry, je o to viac potrebná, o čo viac sa stáva aktuálnejšou alternatíva prijatia aktuálnej verzie rekodifikovaných trestných kódexov. Tieto rátajú s aktívnejším postavením prokuratúry a vzhľadom na jej postavenie sa stáva viac ako aktuálnou nevyhnutnosť stanovenia pravidiel jej aktivít pri určitých inštitútoch v trestnom konaní a miery vplyvu exekutívy na spolupodieľaní sa pri ich formulácii a realizácii. Konkrétne podoby uplatňovania predmetných právomocí majú mať od počiatku transparentný charakter a ambíciu nevstupovať do zákonom zverených právomocí prokuratúry.         

K bodu 2
Za účelom oslabenia princípu monokracie v netrestnej oblasti pôsobenia prokuratúry sa navrhuje doplniť § 6 o nové ustanovenie, ktoré výslovne obmedzuje možnosť ukladania pokynov, ak ide o pôsobnosť prokurátora v občianskom súdnom konaní a dozor prokurátora nad zachovávaním zákonnosti orgánov verejnej správy. 

K bodu 3
Vzhľadom na doplnenie uskutočnené v tejto časti, je potrebné doplniť aj jej názov.

K bodu 4
Žiadny ústavný činiteľ (s výnimkou sudcov všeobecných súdov  a Ústavného súdu SR kde je to odôvodnené ich postavením a pôsobnosťou) nie je vymenúvaný alebo volený na dlhšie funkčné obdobie ako päť rokov. Z tohto dôvodu sa funkčné obdobie generálneho prokurátora upravuje zo sedem na päť rokov. Zároveň sa obmedzuje aj možnosť opätovného vymenovanie tej istej osoby za generálneho prokurátora vzhľadom na spôsob jeho ustanovovania do funkcie.

K bodu 5
Dôvody pre podanie návrhu odvolania generálneho prokurátora z funkcie sa výslovne dopĺňajú o nový dôvod – neschválenie správy o činnosti prokuratúry, ktorú podáva Národnej rade SR generálny prokurátora pravidelne, najmenej jedenkrát ročne. Na rozdiel od dôvodov uvedených v § 8 ods. 3, novonavrhnutý odsek 4 upravuje len fakultatívnosť tohto postupu.
K bodu 6 a 7
Stanoviská vydávané podľa § 10 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z.z. slúžia na jednotné uplatňovanie zákonov a podzákonných právnych predpisov. Výslovne sa dopĺňa ingerencia ministerstva spravodlivosti v tejto oblasti, čo je odôvodnené samotným účelom, na ktorý sú stanoviská určené. 

K bodu 8
	Zmeny vykonané vzhľadom na legislatívnu skratku doplnenú do § 1.

K bodu 9
Vzhľadom na skutočnosť, že o pripravovaných legislatívnych návrhoch na úrovni vlády by mal byť informovaný minister spravodlivosti, výslovne sa dopĺňa zákon tak, aby podnety na prijatie zákonov boli vláde predkladaná prostredníctvom ministra spravodlivosti.

K bodu 10
Pre činnosť vlády je nevyhnutné zabezpečiť, aby disponovala určitými informáciami týkajúcimi sa činnosti prokuratúry. Preto sa v uvedenom smere dopĺňa aj zákonná úprava.

K bodu 11
Vzhľadom na poslednú novelizáciu Ústavy SR, ktorou bola vypustená možnosť udelenia milosti formou abolície, sa doterajšie ustanovenie § 15 ods.1 písm. b) stalo neaktuálnym. Preto sa navrhuje jeho vypustenie.

K bodu 12
Vloženie novej priatej časti do zákona má umožniť, aby vláda mohla uplatňovať a ovplyvňovať samotnú trestnú politiku štátu aj ďalšími formami, nielen legislatívnou činnosťou. Zavádza sa nový inštitút tzv. konania vo verejnom záujme. O také konanie bude môcť vláda požiadať generálneho prokurátora iba v oblasti trestného konania (ak pôjde o neodkladnú vec, žiadosť bude môcť podať aj minister spravodlivosti, vláda však musí takú žiadosť dodatočne schváliť, inak na ňu generálny prokurátor nebude prihliadať). Pritom táto žiadosť bude musieť byť predložená generálnemu prokurátorovi písomne a bude musieť byť odôvodnená. Generálny prokurátor nebude musieť žiadosti vyhovieť, ale bude musieť tiež uviesť dôvody, ktoré ho viedli k príslušnému spôsobu vybavenia žiadosti.

K bodu 13
Prechodné ustanovenie výslovne upravuje, že zmenené päťročné funkčné obdobie platí aj pre generálneho prokurátora, ktorý vykonáva funkciu v deň účinnosti tohto zákona.

K čl. II

K bodu 1
Medzi predpoklady na vznik služobného pomeru prokurátora sa dopĺňa povinnosť úspešne absolvovať výberové konanie. Podľa platného zákona č. 154/2001 Z.z. a na funkciu prokurátora neuskutočňuje výberové konanie a je úplne v právomoci generálneho prokurátora vymenovať ktorúkoľvek osobu, ktorá spĺňa predpoklady uvedené v § 6 zákona, do funkcie prokurátora. Zákon č. 154/2001 Z.z. v znení neskorších predpisov upravuje otázku výberového konania len vo vzťahu k funkcii vedúceho prokurátora.

K bodu 2
Je nevyhnutné upraviť, aby uloženie disciplinárneho opatrenia, ktoré má za následok nemožnosť vykonávať niektoré z právnických povolaní malo aj následok nemožnosť uchádzať sa o funkciu prokurátora. Uvedené je nevyhnutné vzhľadom na obsah a charakter činnosti prokurátora.

K bodu 3
V súvislosti s požiadavkou nulovej tolerancie v právnických profesiách sa sprísňuje definícia bezúhonnosti. Rovnako ako v prípade sudcov ani zahladenie odsúdenia za úmyselný trestný čine nebude mať za následok možnosť uchádzať sa o funkciu prokurátora.

K bodu 4
Vzhľadom na doplnenie § 6 ods. 1 písm. j) sa upravuje v zákone aj samotný priebeh výberového konania.

K bodu 5
K doterajším možnostiam dočasného pridelenia sa dopĺňa možnosť pôsobenie na ústrednom orgáne štátnej správy súdov. Na samotné dočasné pridelenie sa pritom vždy požaduje súhlas príslušného prokurátora a rozhoduje o tom podľa § 9 ods. 6 generálny prokurátor.

K bodu 6
	Vzhľadom na zmeny v ustanovení § 189 je potrebné zmeniť aj odkaz na toto ustanovenie.

K bodu 7
Rozširuje sa výpočet subjektov oprávnených rozhodnúť o dočasnom pozastavení výkonu funkcie prokurátora o ministra spravodlivosti. Dočasne pozastaviť výkon funkcie nebude môcť voči prokurátorovi generálnej prokuratúry.

K bodu 8
Dôvody pre odvolanie prokurátora z funkcie sa dopĺňajú o dôvod, podľa ktorého generálny prokurátor odvolá prokurátora aj vtedy, ak je odsúdený na nepodmienečný trest odňatia slobody, keďže uvedené má za následok nemožnosť vykonávať svoju funkciu.

K bodom 9 a 10
	Vzhľadom na zmeny v ustanovení § 189 je potrebné zmeniť aj odkaz na toto ustanovenie.

K bodu 11
Výslovne sa dopĺňa povinnosť prokurátorov dodržiavať pravidlá bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci podľa zákona NR SR č. 330/1996 Z.z.. V rámci týchto povinností je aj napr. povinnosť nepožívať alkoholické nápoje, omamné látky, psychotropné látky na pracoviskách a v pracovnom čase aj mimo pracovísk. Rovnaká povinnosť bola doplnená novelou č. 426/2003 Z.z. aj vo vzťahu k sudcom.
K bodu 12
Rovnako ako v prípade sudcov sa dopĺňa povinnosť uviesť v majetkovom priznaní aj majetkové pomery svojho neplnoletého dieťaťa.

K bodu 13
Doplnenie tohto ustanovenia súvisí so zmenami v časti disciplinárnej zodpovednosti prokurátora, konkrétne k § 188.

K bodu 14 až 17
            Majetkové priznania podávané prokurátormi budú odovzdávané okrem generálnemu prokurátorovi i ministrovi spravodlivosti, rovnako tak i povinnosť preukázať spôsob nadobudnutia finančných prostriedkov potrebných na nadobudnutie majetku uvedeného v priznaní na výzvu - sa bude vzťahovať i na možnosť realizovať takúto výzvu zo strany ministra spravodlivosti. Tieto opatrenie v návrhu sú predpokladom zvýšenia transparentnosti a sú i prostriedkom, ktorým sa výrazne zvýši dôveryhodnosť prokurátorov vo sfére laickej i odbornej verejnosti. Percepcia takto realizovaného dohľadu nad majetkovými pomermi prokurátorov bude mať za následok okrem zvýšenia dôveryhodnosti prokurátorského stavu i efektívnejší a personálnymi väzbami nezaťaženejší systém supervízie. S týmito oprávneniami ministrovi spravodlivosti sa prirodzene a neoddeliteľne spája i jeho povinnosť ochrany majetkových priznaní pred prípadným zneužitím.

K bodom 18 a 19
	Aktualizujú sa poznámky pod čiarou k novelou dotknutým odkazom.

K bodom 20 až 23
	Vzhľadom na zmeny v ustanovení § 189 je potrebné zmeniť aj odkaz na toto ustanovenie.

K bodu 24
Úprava disciplinárneho previnenia sa mení a dopĺňa tak, aby po formálnej stránke už samotný zákon rozlišoval disciplináne previnenie a závažné disciplinárne previnenie. Výslovne sa upravuje v novom odseku 3, ktoré konanie je po jeho preukázaní v disciplinárnom konaní nevyhnutné posúdiť ako nezlučiteľné s funkciou prokurátora.

K bodom 25 až 27
Príslušným spôsobom sa dopĺňa ustanovenie § 189 o disciplinárnych opatreniach vzhľadom na zmeny vykonané v § 188. Rozlišujú sa disciplinárne opatrenia, ktoré bude možné uložiť za disciplinárne previnenie a ktoré za závažné disciplinárne previnenie. Rovnako ako v prípade sudcov dochádza pritom celkove k sprísneniu disciplinárnych opatrení za závažné disciplinárne previnenia.

K bodom 28 a 29
Vzhľadom k zmenám a doplneniam uvedeným v predchádzajúcich bodoch je nevyhnutné upraviť aj § 190 ods. 2 a vypustiť § 190 ods. 3 – zverejňovať rozhodnutia o tom, že prokurátor nepreukázal zákonným spôsobom zdroj svojich majetkových prírastkov bude disciplinárna komisia.

K bodom 30 a 31
Návrh zákona zároveň, rovnako ako v prípade disciplinárnej zodpovednosti sudcov, mení spôsob vytvárania disciplinárnych senátov.
Kreovanie disciplinárnych komisií bude ovplyvnené i návrhmi z neprokurátorského prostredia, čím sa dosiahne stav vyššej priehľadnosti procesu disciplinárnych konaní vedených voči samotným prokurátorom a obmedzí sa možnosť tzv. „falošnej“ solidarity. Ak pritom toho istého kandidáta navrhne viac navrhovateľov, generálny prokurátor prihliadne na prvý doručený návrh, na ostatné návrhy tohto istého kandidáta neprihliada, o čom upovedomí navrhovateľa a požiada ho o nový návrh.

K bodom 32 a 33
	Disciplinárne konanie sa upravuje tak, aby sa v prípade spáchania priestupku alebo iného správneho deliktu začalo doručením postúpenia veci od správneho orgánu.

K bodu 34
Návrh ráta s rozšírením subjektov legitimovaných na iniciáciu disciplinárneho konania i na ministra spravodlivosti a verejného ochrancu práv. Takáto extenzívnejšia enumarácia osôb oprávnených podávať iniciatívne návrhy na disciplinárne konanie primeraným spôsobom vnesie do pomerov v prokurátorskej profesii viac transparentnosti a tým zvýši dôveru v celý systém.

K bodu 35
Rovnako ako v prípade sudcov sa predlžuje objektívna lehota, v ktorej je povinnosť podať disciplinárny návrh, na dva roky. Pri priestupku sa ustanovuje, že príslušný správny orgán môže jeho spáchanie oznámiť najneskôr v lehote do jedného roka.

K bodom 36 a 37
V súvislosti so zmenou spôsobu vytvárania disciplinárnej komisie sa navrhuje, aby aj odvolacia disciplinárna komisia bola kreovaná rovnakým spôsobom.

K bodu 38
	Vzhľadom na zmeny v ustanovení § 189 je potrebné zmeniť aj odkaz na toto ustanovenie.

K bodu 39
Predlžujú sa lehoty, v ktorých sa zahladzuje disciplinárny postih. Rovnaké sprísnenie bolo upravené vo vzťahu k sudcom zákonom č. 426/2003 Z.z..

K bodu 40
Prechodné ustanovenia upravujú otázky ohľadom preukazovania bezúhonnosti, vytvárania disciplinárnej komisie a odvolacej disciplinárnej komisie a ohľadom začatých disciplinárnych konaní.

K čl. III
Ustanovuje sa účinnosť zákona.