DÔVODOVÁ SPRÁVA

Nutnosť navrhovaných zmien vychádza z praktických potrieb. Po trojročnej skúsenosti so zákonom o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby sa ukázalo, že niektoré jeho ustanovenia spôsobovali v praxi značné problémy. Ide najmä o časti upravujúce oblasti všeobecne prospešných služieb, vznik právnej subjektivity neziskových organizácií, obmedzenie výdavkov na správu a nakladanie s dotáciami poskytnutými zo štátneho rozpočtu a rozpočtov štátnych fondov. Dôsledkom týchto problematických ustanovení v platnej právnej úprave je relatívne nízky počet neziskových organizácií a malá popularita tejto právnej formy v rámci tretieho sektora. Odstránenie týchto problémov je zámerom predloženého návrhu zákona.

V návrhu zákona sa mimo iných definuje aj tzv. “prioritný majetok” a spôsob jeho ochrany v súvislosti s procesom transformácie štátnych rozpočtových a štátnych príspevkových organizácií na neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby. Definovanie prioritného majetku je potrebné z dôvodu, aby sa tento majetok špekulatívne alebo náhodne nevymkol verejnej kontrole bez dôkladného zváženia. Novelou sa navrhuje, aby prioritný majetok, ktorého ochrana je vo verejnom záujme, nepodliehal exekúcii ani inému výkonu rozhodnutia.

Podstatná zmena oproti platnému právnemu stavu spočíva v tom, že v návrhu zákona Ministerstva spravodlivosti SR sa nanovo definuje nezisková organizácia poskytujúca všeobecne prospešné služby tak, aby boli z definície zrejmé základné znaky tejto právnej formy, rozširuje sa oblasť všeobecne prospešných služieb, zjednodušuje sa proces vzniku právnej subjektivity neziskových organizácií, ruší sa percentuálne obmedzenie výdavkov na správu neziskových organizácií.

Navrhovaná právna úprava je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ako aj s medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná.

Predkladaný návrh zákona nepredpokladá zvýšenie nárokov na finančné prostriedky zo štátneho rozpočtu ani rozpočtov obcí a nezakladá nároky na pracovné sily a organizačné zabezpečenie.

Návrh zákona bol predmetom rokovania Rady hospodárskej a sociálnej dohody SR, ktorá ho neodporučila prijať pre vtedy nedoriešené rozpory medzi rezortmi. Pripomienky RHSD SR boli akceptované, rozpory medzi rezortmi sa na jednotlivých rozporových konaniach odstránili a návrh zákona bol opätovne predložený na RHSD SR, ktorá ho zaradila ako materiál pre informáciu.

1. Navrhovateľ zákona: vláda Slovenskej republiky.

2. Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby.

3. V práve Európskej únie nie je problematika návrhu zákona upravená.

4. Návrh zákona svojou problematikou nepatrí medzi prioritné oblasti aproximácie práva uvedené v čl. 70 Európskej dohody o pridružení a svojou problematikou nepatrí ani medzi priority odporúčané v Bielej knihe.

5. 5. Právne normy Európskej únie neupravujú problematiku, ktorú upravuje návrh zákona.

6. Vzhľadom na uvedené v bode 5, nie je možné posúdiť stupeň kompatibility s právnou normou Európskej únie.

Inštitút “zakladateľskej zmluvy” sa v navrhovanej právnej úprave nahrádza inštitútom “zakladacej listiny”. V praxi sa ukázalo, že nie je potrebné a ani vhodné, aby zakladatelia na založenie neziskovej organizácie uzavierali zmluvu. Pre samotný akt založenia neziskovej organizácie postačí, ak zakladatelia podpíšu zakladaciu listinu, ktorá musí obsahovať údaje uvedené v zákone. Vzhľadom na význam zakladacej listiny sa vyžaduje úradné overenie platnosti podpisov všetkých zakladateľov neziskovej organizácie.

V súvislosti s touto zmenou sa navrhuje vypustiť ustanovenie, podľa ktorého zakladateľskú zmluvu môže uzavrieť splnomocnenec, ktorý má na to plnomocenstvo. Podľa platnej občianskoprávnej úpravy sa zakladateľ môže pri právnom úkone dať zastúpiť inou fyzickou alebo právnickou osobou.

V navrhovanom ustanovení sa definuje nezisková organizácia tak, aby boli zrejmé obidva základné definičné znaky tejto právnej formy, a to poskytovanie všeobecne prospešných služieb ako predmet činnosti neziskovej organizácia a neziskovosť ako základné kritérium fungovania neziskovej organizácie. V porovnaní s platnou právnou úpravou sa definícia neziskovej organizácie dopĺňa o princíp neziskovosti. Vyjadrenie tohto princípu v definícii má význam najmä z toho dôvodu, že odlišuje neziskovú organizáciu od podnikateľských subjektov, ktoré tiež môžu poskytovať podobné služby. Podstata princípu neziskovosti spočíva v tom, že hoci nezisková organizácia môže okrem poskytovania všeobecne prospešných služieb vykonávať samostatne vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť aj ďalšiu činnosť za účelom dosiahnutia zisku, táto jej činnosť nesmie priamo či nepriamo viesť k materiálnemu prospechu jej zakladateľov, členov orgánov ani zamestnancov. Zisk po zdanení musí nezisková organizácia použiť na poskytovanie všeobecne prospešných služieb, pre ktoré bola založená. Zdôraznenie toho, že nezisková organizácia môže podnikať, sa z pôvodnej definície vypúšťa preto, že nejde o definičný znak neziskovej organizácie, ktorá môže, ale nemusí podnikať. V tom je rozdiel oproti vyššie uvedeným definičným znakom, ktoré musia byť vždy splnené.

Druh všeobecne prospešných služieb sa v navrhovanom ustanovení upravuje len príkladmo. Zmena sa navrhuje z dôvodu, že pojem “všeobecne prospešné služby” je veľmi dynamický a  jeho vecná stránka bude vždy flexibilná. Navrhované demonštratívne vymedzenie všeobecne prospešných služieb umožní neziskovým organizáciám pôsobiť v širokom rozsahu aktivít prinášajúcich verejnosti všeobecný prospech. V porovnaní s platnou úpravou sa druh služieb, ktoré sa pov ažujú na účely tohto zákona za v šeobecne prospešné, rozširuje o ochranu ľudských práv a základných slobôd, vzdeláv anie, výchov u a rozvoj telesnej kultúry všetkých obyvateľov (nielen doplnkové vzdelávanie detí a mládeže vrátane organizovania telesnej výchovy a športu pre deti a mládež), ďalej o činnosti zamerané na rozv oj v edy, techniky a inf ormačných služieb, služby na podporu regionálneho rozv oja a zamestnanosti, zabezpečenie výstavby bytov, správy, údržby a obnovy bytového fondu. Doterajšia práv na úprav a neumožňov ala pre tento druh aktiv ít založiť neziskov ú oganizáciu, čo je jedným z dôv odov ich relatív ne nízkeho počtu. Pritom ide o také oblasti, v ktorých by mimovládne neziskové organizácie mohli zohrať významnú rolu.

Dopĺňa sa ustanovenie upravujúce názov neziskovej organizácie. Pri neoprávnenom použití názvu sa môže nezisková organizácia domáhať súdnej ochrany podľa § 19b OZ.

Inštitút “zakladateľskej zmluvy” sa v navrhovanej právnej úprave nahrádza inštitútom “zakladacej listiny”. V praxi sa ukázalo, že nie je potrebné a ani vhodné, aby zakladatelia na založenie neziskovej organizácie uzavierali zmluvu. Pre samotný akt založenia neziskovej organizácie postačí, ak zakladatelia podpíšu zakladaciu listinu, ktorá musí obsahovať údaje uvedené v zákone . Zakladateľom neziskovej organizácie môže byť aj jedna osoba. Vzhľadom na význam zakladacej listiny sa vyžaduje úradné osvedčenie platnosti podpisov všetkých zakladateľov neziskovej organizácie.

Podľa zákona SNR č. 323/1992 Zb. Notársky poriadok sa podpis osvedčuje a nie overuje, preto je potrebné v tomto zmysle zmeniť aj terminológiu používanú v zákone č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby.

Upravujú sa náležitosti zakladacej listiny. Zakladacia listina má obsahovať len základné údaje týkajúce sa neziskovej organizácie. Cieľom navrhovanej právnej úpravy je zjednodušiť postup pri zakladaní neziskovej organizácie a zároveň po vzniku neziskovej organizácie umožniť správnej rade rozhodovať o jednotlivých druhoch všeobecne prospešných služieb a o spôsobe zverejnenia podmienok ich poskytovania (ide o obsahové náležitosti štatútu) v rámci druhu všeobecne prospešných služieb určeného zakladateľom v zakladacej listine (ide o obsahovú náležitosť zakladacej listiny).

Keďže vklady zakladateľov nie sú podmienkou vzniku neziskovej organizácie, upresňuje sa v navrhovanom ustanovení § 6 náležitosť zakladacej listiny týkajúca sa peňažných a nepeňažných vkladov zakladateľov. Zároveň sa upravuje spôsob ocenenia nepeňažných vkladov.

Štatút má predstavovať interný dokument neziskovej organizácie podrobne upravujúci jej organizačnú štruktúru, činnosť a hospodárenie. Zákon vymenúva len niektoré obsahové náležitosti štatútu. Navrhuje sa rozšírenie týchto náležitosti o určenie spôsobu, akým budú zverejnené podmienky poskytovania jednotlivých druhov všeobecne prospešných služieb. Podľa platnej úpravy podmienky poskytovania služieb určuje zakladateľ v zakladacej listine. Tieto podmienky sa zapisujú do registra. V praxi to znamená, že ak sa napr. zmení cena určitej služby, nezisková organizácia musí registrovému úradu podať návrh na zmenu skutočností zapisovaných do registra (keďže cena služieb patrí medzi podmienky poskytovania služieb). Podľa navrhovaného ustanovenia sa do štatútu a teda aj do registra bude zapisovať len spôsob, akým nezisková organizácia bude zverejňovať podmienky poskytovania jednotlivých druhov služieb.

Zmena sa navrhuje z dôvodu, že v praxi vznikali problémy so zaregistrovaním neziskových organizácií, ktoré mali poskytovať služby, ktorých podmienky poskytovania upravujú osobitné právne predpisy. Podľa navrhovanej právnej úpravy registrový úrad zaregistruje neziskovú organizáciu a neskúma splnenie podmienok na poskytovanie služieb upravených osobitnými právnymi predpismi. Navrhovaná zmena sa opiera o skutočnosť, že zákon o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby je všeobecným zákonom pre všetky typy neziskových organizácií, na ktorý nadväzujú osobitné právne predpisy tým, že stanovujú podmienky na výkon všeobecne prospešných služieb a zároveň upravujú aj povinnosť a spôsob preukázania splnenia týchto podmienok. V súvislosti s novelizáciou § 15 ods. 2 sa dopĺňa ako súčasť návrhu na zápis neziskovej organizácie aj čestné vyhlásenie zakladateľov. Dôvodom na zaradenie tohto nového inštitútu je predovšetkým snaha zabrániť zneužívanie majetku neziskových organizácií.

Dopĺňajú a spresňujú sa údaje, ktoré majú byť zapísané do registra neziskových organizácií. Zároveň sa vypúšťa “účel založenia”, a to z toho dôvodu, že účel založenia neziskovej organizácie vyplýva priamo zo zákona - poskytovanie všeobecne prospešných služieb.

Navrhovaná zmena súvisí so zmenou ustanovenia § 2, v ktorom sa navrhuje demonštratívne vymedzenie všeobecne prospešných služieb, ktoré umožní neziskovým organizáciám pôsobiť v širšom rozsahu aktivít prinášajúcich verejnosti všeobecný prospech.

V súvislosti s novelizáciou § 15 sa dopĺňa nový dôvod zamietnutia registrácie registrovým úradom. Uvedená zmena sa navrhuje v dôsledku vypustenia ustanovení týkajúcich sa percentuálneho obmedzenia výdavkov na správu. Cieľom navrhovanej právnej úpravy je zamedziť zneužívanie majetku neziskových organizácií.

K bodu 15 (§ 14) :

Účel neziskovej organizácie je vymedzený priamo v zákone – poskytovanie všeobecne prospešných služieb. Ak nezisková organizácia neposkytuje všeobecne prospešné služby, pre ktoré bola založená (žiadnu z nich), súd podľa § 15 odsek 1 písmeno a) platnej úpravy na návrh štátneho orgánu alebo osoby, ktorá osvedčí právny záujem, rozhodne o jej zrušení a likvidácii.

V súvislosti s požiadavkami Ministerstva vnútra Slovenskej republiky sa dopĺňajú dôvody na zrušenie neziskovej organizácie, ktoré posilňujú právomoc registrových úradov voči tým neziskovým organizáciám, ktoré porušujú ustanovenia tohto zákona.

Navrhujú sa ďalšie dôvody pre ktoré môže súd zrušiť neziskovú organizáciu. Po vypustení percentuálneho obmedzenia výdavkov na správu neziskovej organizácie je teoreticky možné, že nezisková organizácia spotrebuje majetok na svoju prevádzku a rozsah poskytovaných všeobecneprospešných služieb nebude adekvátny výdavkom (nákladom) tejto organizácie. Preto sa zaviedol nový dôvod na zrušenie neziskovej organizácie súdom, ktorý sa dá použiť v týchto prípadoch.

V nadväznosti na  novú definíciou prioritného majetku sa doplňuje ustanovenie, ktoré má zaručiť lepšiu ochranu tohto majetku. Za účelom jeho ďalšieho zachovania a efektívneho využívania sa zakotvuje povinnosť likvidátora ponúknuť tento majetok inej neziskovej organizácii.

Dopĺňa sa výlučná pôsobnosť správnej rady.

Upresňuje a dopĺňa sa ustanovenie § 20 v súvislosti so navrhovaným doplnením § 25, podľa ktorého vykonáva revízor pôsobnosť dozornej rady, ak táto nie je ustanovená.

Dopĺňajú sa dôvody, pre ktoré môže správna rada odvolať svojho člena. Cieľom navrhovanej zmeny je prispieť k funkčnosti správnej rady tým, že sa umožní správnej rade odvolať toho člena, ktorý sa bezdôvodne a opakovane nezúčastňuje na jej zasadnutiach.

Upresňuje sa a dopĺňa ustanovenie § 24 v súvislosti so navrhovaným doplnením § 25, podľa ktorého vykonáva revízor pôsobnosť dozornej rady, ak táto nie je ustanovená.

Navrhuje sa, aby neziskové organizácie, ktorých majetok prevyšuje 5 000 000 Sk, boli povinné zriadiť si dozornú radu. Menia sa tak ustanovenia, podľa ktorých si neziskové organizácie mohli bez ohľadu na výšku majetku zvoliť dozornú radu alebo revízora ako kontrolný orgán dohliadajúci na ich činnosť.

K bodu 27 a 28 (§ 29) :

Príjmy neziskovej organizácie nie je potrebné v odseku 1 spomínať, keďže tieto sú podľa odseku 2 majetkom neziskovej organizácie. Majetok neziskovej organizácie tvorí aj jej dedičstvo. § 29 ods. 2 písm. d) platnej právnej úpravy sa navrhuje vypustiť z dôvodu, že majetok neziskovej organizácie tvoria len poskytnuté pôžičky, a nie prijaté pôžičky a úvery.

Princíp neziskovosti vyjadrený v § 30 odsek 1 v druhej vete platnej právnej úpravy predstavuje jeden zo základných definičných znakov neziskovej organizácie a preto by sa mal premietnuť v definícii neziskovej organizácie (navrhované ustanovenie § 2 odsek 1).

Doterajšie obmedzenie výdavkov má tiež za následok nízky počet neziskových organizácií, pretože u viacerých druhov všeobecne prospešných služieb sa táto podmienka splniť nedá.

Dôvodmi navrhovanej zmeny sú najmä:

1. 4-percentné obmedzenie výdavkov (nákladov) sa vzťahuje na všetky neziskové organizácie bez ohľadu na ich veľkosť, druh všeobecne prospešných služieb, ktoré poskytujú a ich potreby, výsledkom čoho je nefunkčnosť zákona o neziskových organizáciách. V praxi vznikajú značné problémy pri zakladaní, ako aj pri samotnej činnosti neziskových organizácií z dôvodu, že požiadavku uloženú zákonom na výšku výdavkov nemožno reálne splniť (ak celkové príjmy neziskovej organizácie predstavujú 100 000 Sk, výdavky na správu v tomto roku nesmú presiahnuť 4 000 Sk).

2. Zákon o neziskových organizáciách a ani iný právny predpis neurčuje, čo sa rozumie pod pojmom “výdavky (náklady)”.

3. Striktné obmedzenie výdavkov (nákladov) je v rozpore so skutočnosťou, že zákon ukladá neziskovým organizáciám celý rad povinností, ktoré pre ne znamenajú administratívne výdavky (napr. obligatórne vytvorenie orgánov – min. trojčlennej správnej rady, min. trojčlennej dozornej rady (alebo funkcie revízora) a funkcie riaditeľa, vypracovanie a zverejnenie výročnej správy, audit).

4. Zákon limituje výšku výdavkov vo väzbe na celkové príjmy neziskovej organizácie (na rozdiel od zákona o nadáciách, ktorý viaže výšku výdavkov na správu nadácie na jej celkové výdavky). V praxi sa môže stať, že medzi príjmami a výdavkami neziskovej organizácie dôjde k časovému posunu: napr. nezisková organizácia môže v roku 2000 dosiahnuť príjmy (z vlastnej činnosti, z podnikania), ktoré použije na úhradu výdavkov (na vlastnú činnosť, na podnikanie) až v roku 2001. Ak v roku 2001 nebude mať nezisková organizácia žiadny príjem, nebude môcť v tomto roku použiť svoj majetok na úhradu výdavkov.

5. S cieľom zabrániť neprimerane vysokým výdavkom zákon o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby (aj s navrhovanými zmenami)

a) ukladá správnej rade neziskovej organizácie povinnosť určiť každoročne v rozpočte, podľa ktorého nezisková organizácia hospodári, výšku výdavkov v miere nevyhnutnej na zabezpečenie činnosti neziskovej organizácie,

b) stanovuje povinnosť vytvoriť kontrolný orgán – dozornú radu alebo revízora, ktorého hlavnou funkciou je poskytovať finančný dohľad,

c) stanovuje ako obligatórnu náležitosť výročnej správy prehľad o peňažných príjmoch a výdavkoch neziskovej organizácie,

d) upravuje povinnosť neziskovej organizácie zverejniť výročnú správu spôsobom určeným v štatúte a jeden výtlačok zaslať registrovému úradu, pričom registrový úrad podľa zákona vykonáva dohľad, a to tak, že vyhodnocuje obsah výročných správ a v prípade zistenia nedostatkov upozorňuje na ne orgány neziskovej organizácie, požaduje vykonanie nápravy, ako aj splnenie povinností uložených zákonom,

e) stanovuje, že výročná správa musí byť pre verejnosť prístupná v sídle neziskovej organizácie.

6. Grémium tretieho sektora, ktoré iniciovalo legislatívne práce na novele zákona č.213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby, uplatnilo zásadnú požiadavku na odstránenie obmedzenia výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie.

7. Odstránenie obmedzenia výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie vyplýva aj z odporúčaní expertov medzinárodných organizácií špecializujúcich sa na oblasť neziskového práva, ako je Medzinárodné centrum pre neziskové právo (ICNL – International Center for Not-for-Profit Law ) a Európske nadačné centrum (EFC – European Foundation Centre), ktoré vypracovali a poskytli Ministerstvu spravodlivosti Slovenskej republiky pri príprave návrhu zákona o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby, ako aj pri príprave jeho novely.

8. Susedné štáty ako Česká republika, Maďarsko, Poľsko, ako aj väčšina členských štátov EÚ, obmedzenie výdavkov neziskovej organizácie neustanovuje. Tie štáty, ktoré tak robia, stanovujú vyšší limit alebo majú takú formuláciu, ktorá umožňuje, aby limit korešpondoval s veľkosťou, aktivitami a potrebami neziskovej organizácie, pričom neúspešnosť organizácie pri dodržiavaní tohto limitu nemá vplyv na jej právne postavenie, na rozdiel od platného právneho stavu v Slovenskej republike.

Prioritný majetok sa definuje v súvislosti s procesom transformácie štátnych rozpočtových a príspevkových organizácií na neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby. Na neziskovú organizáciu v procese transformácie prechádza celý majetok štátnej rozpočtovej a príspevkovej organizácie, jej pohľadávky a záväzky. Takáto nová nezisková organizácia sa tak stane univerzálnym právnym nástupcom a zodpovedá za všetky záväzky, ktoré zrušená štátna organizácia na seba prevzala do okamihu premeny.

V tejto súvislosti Ministerstvo pre správu a privatizáciu národného majetku Slovenskej republiky pripravuje tzv. Transformačný zákon, ktorý bude podrobnejšie upravovať proces premeny štátnych organizácií na neziskové. Zoznam organizácií podliehajúcich procesu transformácie určí vláda Slovenskej republiky na návrh ústredných orgánov štátnej správy, do ktorých rezortu príslušná organizácia patrí. Definovanie prioritného majetku je potrebné z dôvodu, aby sa tento majetok špekulatívne alebo náhodne nevymkol verejnej kontrole bez dôkladného zváženia.

Novelou zákona sa navrhuje, aby prioritný majetok, ktorého ochrana je vo verejnom záujme, nepodliehal exekúcii, inému výkonu rozhodnutia a nebol predmetom likvidácie. Keďže za prioritný majetok sa bude považovať len časť majetku neziskovej organizácie, bude aj naďalej daná možnosť uspokojiť pohľadávky veriteľov z majetku, ktorý sa za prioritný nepovažuje.

Uvedené slová sa navrhujú vypustiť z dôvodu ich nadbytočnosti, pretože cca 97% výdavkov (nákladov) neziskovej organizácie tvoria výdavky na jej správu.

Predlžuje sa lehota na vypracovanie a predloženie výročnej správy neziskovej organizácie registrovému úradu. Návrh vychádza z reálnych potrieb. Pôvodná trojmesačná lehota sa ukázala ako nedostatočná najmä v tých prípadoch, kde zákon požaduje aj výrok audítora.

Novelu zákona je potrebné doplniť o prechodné ustanovenia, s čím súvisí aj zmena názvu celého šiesteho oddielu.

Ustanovenia platnej úpravy sa navrhuje vypustiť pre nadbytočnosť. Bez ohľadu na uvedenie tohto ustanovenia v zákone sa na platové pomery zamestnancov neziskovej organizácie bude vzťahovať zákon č. 1/1992 Zb. o mzde, odmene za pracovnú pohotovosť a priemernom zárobku. V prípade, ak uvedené ustanovenie zostane v právnej úprave neziskových organizácií a zmení sa zákon, na ktorý toto ustanovenie odkazuje, z hľadiska právnej istoty bude potrebné novelizovať zákon o neziskových organizáciách.

Stanovujú sa podmienky podľa ktorých dôjde k zladeniu neziskových organizácií, ktoré vznikli podľa platného zákona, s novou právnou úpravou.

Vzhľadom na predpokladanú dĺžku legislatívneho procesu, ako aj na potrebnú legisvakanciu sa navrhuje, aby zákon nadobudol účinnosť 1. januára 2002.